Seminário “Cooperação Sul-Sul e IBAS: mais comércio na política”

A Professora Adriana Schor apresentará nesta sexta-feira, 11.10.13, o seminário do paper “Cooperação Sul-Sul e IBAS: mais comércio na política.”

O evento acontecerá as 10:30 no CAENI. O Caeni está localizado na Av. Prof. Luciano Gualberto, 315 – Cidade Universitária – sala 116-b.

Alunos, professores, funcionários e a comunidade em geral são bem vindos.

Segue o paper da professora Adriana Schor na íntegra:

Cooperação Sul-Sul e IBAS: mais comércio na política
Adriana Schor (IRI/USP e NECI/USP)
Junho 2013
Um dos exemplos mais bem acabados do foco da política externa brasileira na última década
no chamado Sul é o Fórum Índia-Brasil-África do Sul (IBAS). O acordo de cooperação entre
Brasil, Índia e África do Sul assinado em 2003 é um marco na chamada cooperação Sul-Sul.
Diferentemente dos acordos estritamente comerciais ou de cooperação política, o IBAS trata
de diversos temas como, democracia, redução da pobreza, políticas públicas de educação e
ciência, cooperação tecnológica e, também, de comércio e investimentos.
Como o esperado, o acordo IBAS foi, e ainda é, fruto de diversas análises no ambiente
acadêmico. Embora nestes estudos o acordo seja abordado através de diferentes matrizes
teóricas e enfatizem diferentes questões colocadas pela cooperação entre os três países, há
relativo consenso de que “most likely IBSA will not focus on trade” (Flemes 2007: 24).
As razões para tal previsão são que os países têm uma estrutura produtiva bastante
semelhante e que, portanto, não há complementaridade entre suas pautas de exportação e
importação, o que reduz os potenciais ganhos de comércio. Além disso, dadas as semelhanças
entre a produção e a exportação, os países competem entre si pelos mercados dos países
desenvolvidos, o que inviabiliza a ação conjunta em questões comerciais. Neste sentido, não
há cooperação, mas competição entre eles.
A maior parte das análises do Fórum IBAS tem passado ao largo das questões de comércio em
particular (e econômicas, em geral) e enfatizado apenas o papel normativo do Fórum IBAS. O
foco tem sido no papel diplomático que os três países membros têm tido na arena
internacional. É comum a utilização de conceitos como “potência média” para argumentar que
o papel destes países, e da cooperação entre eles, é de fazer uma ligação entre os países
desenvolvidos e os países em desenvolvimento em organizações internacionais. Também é
ressaltado o papel que os três países têm tido na busca pela reforma destas organizações
(como a ampliação do número de membros permanentes do CSONU). Em geral, a ausência da
discussão de uma colaboração mais específica em termos econômicos e comerciais dentro das
discussões das causas e efeitos da criação do Fórum parte do pressuposto que IBAS não pode
ser sobre comércio.
Este artigo pretende questionar tal visão e argumentar que IBSA pode (e deve) também ser
sobre comércio. O texto está dividido em três partes. Na primeira delas, são reunidas
evidências que questionam a falta de complementaridade das economias brasileira, indiana e
sul-africana que impediria ganhos de comércio. Na segunda parte, são feitas considerações a
respeito dos ganhos que a cooperação intra-grupo teria com a intensificação do fluxo de
comércio. A terceira parte organiza as conclusões.
1. Ganhos de comércio entre Brasil, Índia e África do Sul: eles existem.
1.1. Diversificação das exportações
Uma das características de países menos desenvolvidos é a relativa concentração das suas
exportações. Isso os torna vulneráveis a mudanças no ambiente externo, pois pequenas
variações de preços ou de quantidade demandada levam a grandes variações na receita de
exportações. Assim, a diversificação das exportações, tanto em termos de produtos quanto em
termos de destino, é um objetivo em si mesmo.
Usando dados de valores exportados em 2001 e 2011 desagregados ao nível de 4 dígitos (1257
produtos), calculamos o percentual do total das exportações concentrado nos 100 produtos
(8% do total de produtos) com maior valor exportado, excluídos os setores de combustível e
energia (NCM 27).
Brasil, Índia e África do Sul mostram uma pequena diversificação nas suas exportações totais.
O aumento do preço das commodities ao longo da primeira década de 2000 fez com que
houvesse uma maior concentração do valor das exportações em poucos produtos. No caso
brasileiro, os 8% dos produtos mais exportados representavam 80% do total em 2001. Este
valor aumentou para 87% em 2011. Para o caso indiano, estes valores se mantiveram em 76%
no mesmo período. As exportações sul-africanas tiveram também aumento da concentração,
com valores subindo de 79% em 2001 para 85% em 2011.
Entretanto, o que os dados nos mostram é que houve diversificação das exportações no
comércio Brasil-Índia. As exportações brasileiras para a Índia em 2001 estavam totalmente
concentradas em 100 produtos (99%). Em 2011, os 100 produtos mais exportados
representaram 94% do total. O mesmo ocorreu com as exportações indianas para o Brasil (de
94% do total em 2001 para 86% em 2011). Num período no qual houve concentração das
exportações totais, a pequena desconcentração observada no comércio Brasil-Índia é bastante
relevante.
No caso do comércio com a África do Sul, as exportações brasileiras mantiveram a mesma
concentração (94% nos 100 principais produtos). Já as exportações indianas apresentaram
concentração (de 79% do total em 2001 para 84% em 2011). As exportações sul-africanas,
tanto para o Brasil (98%) quanto para a Índia (97%), mantiveram o mesmo nível de
concentração para destino intra-IBAS, num momento onde as exportações totais
apresentaram forte aumento de concentração.
O fato das exportações intra-IBAS neste período não apresentarem o mesmo padrão de
concentração das exportações totais mostra que estes são destinos que oferecem um
potencial de aumento da diversidade das exportações que pode, ao mesmo tempo, reduzir a
dependência em poucos produtos e em poucos destinos. Além disso, a diversificação das
exportações pode significar a diversificação da produção doméstica na direção de produtos
com maior produtividade e, em alguns casos, na desconcentração setorial e espacial da
produção nacional.
1.2. O comércio sul-sul pode também ser intra-indústria
A teoria econômica prevê a ocorrência de dois tipos distintos de comércio entre dois países. O
primeiro deles, o chamado comércio inter-indústria, ou inter-setorial, é derivado das teorias
tradicionais de comércio internacional. As diferentes dotações de fatores produtivos existentes
entre os países significa que a especialização na produção, e consequente exportação, nos
bens produzidos com tecnologia intensiva no recurso abundante no país leva a uma alocação
mais eficiente dos recursos produtivos e ao ganho de comércio. O país importa os bens nos
quais não tem vantagem comparativa e o bem-estar da economia como um todo aumenta em
função da maior disponibilidade de bens para consumo.
De uma maneira simplificada e estilizada, é este o argumento para a existência de ganho no
comércio Norte-Sul. Países com dotações de recursos distintas (Norte abundante em capital e
tecnologia e Sul abundante em trabalho e recursos naturais) comercializam produtos com
combinações de recursos distintas, aproveitando-se das vantagens comparativas. Haveria
então ganhos para todos. O Sul se beneficiaria ao usar de forma mais eficiente seus recursos
produtivos (utilizando o escasso capital na produção de bens com tecnologia intensiva em
trabalho e recursos naturais) e importaria bens com tecnologia intensiva em capital, como
máquinas e equipamentos. Ao permitirmos investimento e ganho de produtividade nestas
economias, o Sul se beneficiaria de um aumento na disponibilidade de bens de capital para
aumentar a produtividade na produção de seus bens, o que significaria aumento da renda e
crescimento econômico.
O segundo tipo de comércio internacional previsto pela teoria é o chamado comércio intraindústria.
Aqui, o incentivo para o comércio, e a razão para a existência de ganhos dele
proveniente, não é diferença entre os países, mas suas semelhanças. Os países têm dotações
semelhantes de recursos, rendas e preferências parecidas e dividem a mesma tecnologia de
produção. O ganho de comércio é gerado pela possibilidade de cada país se especializar na
produção de certas variedades de produtos do mesmo setor produtivo (o exemplo clássico é o
comércio no setor automotivo, com grande variedade de modelos e tipos). Esta especialização
gera ganho de escala, redução de custos e preços e o comércio permite que os consumidores
se beneficiem do aumento da variedade de produtos disponíveis. Esta é a dinâmica do
comércio Norte-Norte.
Entretanto, não são todos os países que dividem as mesmas características produtivas e de
demanda que praticam o comércio intra-indústria. Assim fosse, este seria também o caso do
comércio Sul-Sul. Para que exista o comércio intra-setorial, e este gere ganhos para ambos os
países, é necessário que a tecnologia de produção apresente economias de escala. Isto é, que
o aumento da quantidade produzida gere redução dos custos unitários de produção. E isso
ocorre, de forma geral, no caso de bens produzidos com tecnologia intensiva em capital físico
e humano (elevados custos fixos em pesquisa para desenvolvimento de novas tecnologias e
produtos diferenciados). Os países que tradicionalmente produzem estes bens são os países
do Norte desenvolvido.
Durante as décadas de 60 e 70, o comércio internacional cresceu a taxas bastante elevadas e,
concomitantemente a este crescimento, houve uma mudança estrutural nos fluxos de bens
entre os países. A grande parte do comércio passou a ser intra-indústria. O comércio Norte-Sul
baseado na exportação de produtos primários do Sul continuou, mas perdeu importância
relativa. Mais de 70% do fluxo de comércio se dava entre os países do Norte,
predominantemente intra-indústria. Muitos argumentam que este foi um dos fatores que
explicam o crescimento elevado das economias desenvolvidas neste período. O comércio
permitiu um elevado ganho de produtividade que se refletiu no aumento da renda destes
países.
Neste período, a parcela de comércio dos países do Sul caiu sensivelmente em relação ao
comércio total. Entretanto, a característica de comércio inter-indústria dos países do Sul foi
aos poucos dando lugar a um comércio mais sofisticado de manufaturas. A partir da década de
80, parte expressiva do comércio do Sul já é de manufaturados. Este movimento se acelera a
partir da década de 90, quando vários países em desenvolvimento ampliam e consolidam suas
estruturas produtivas industriais. A liberalização comercial que se segue leva a um aumento de
produtividade das firmas destes países e a inserção na economia internacional ganha
prioridade na política econômica. Isso acontece em diferentes graus nos países do sul.
A consequência desta mudança na estrutura produtiva e de comércio internacional é a
intensificação do comércio intra-indústria no Sul.
Segundo o World Development Report 2009 (Brulhart 2008), cerca de 27% do comércio
mundial poderia ser considerado intra-indústria. O peso deste comércio nos diversos países
era, entretanto, bastante variado. Baseado no índice de Grubel-Lloyd, que tem valor zero caso
o fluxo de comércio seja totalmente inter-indústria e valor um caso este fluxo seja
integralmente intra-indústria, os autores calculam (usando dados desagregados a 5 dígitos)
que o índice tem valor 0,324 para os países de renda elevada e 0,067 para os países de renda
baixa. Os países de renda média têm índice próximo de 0,2.
Para o ano de 2012, calculamos o mesmo índice (usando 4 dígitos) para o fluxo de comércio
entre cada um dos países membros do IBAS e os Estados Unidos. Estes são 0,2855, 0,2583 e
0,2088 para Brasil, Índia e África do Sul, respectivamente. Os valores para 2001 são
expressivamente menores (0,2297, 0,1826 e 0,1548, para o comércio entre Brasil, Índia e
África do Sul com os Estados Unidos, respectivamente). Estes dados mostram que o comércio
intra-indústria é relativamente elevado nos países do IBAS, o que significa que seu parque
industrial é diversificado o suficiente para se relacionar com a indústria de manufatura norteamericana.
Quando o mesmo índice é calculado para o fluxo de comércio entre os países do IBAS, os
valores são bem menores. Desconsiderando o comércio de setores de combustível e energia,
os valores do índice agregado de Grubel-Lloyd são: 0,08907 para o comércio Brasil-Índia,
0,07957 para o comércio Brasil-África do Sul e 0,06089 para o comércio Índia-África do Sul.
Isso mostra que, apesar do setor manufatureiro destes países ser diversificado o suficiente
para sustentar o comércio intra-indústria com os Estados Unidos, o potencial não é
aproveitado para o comércio intra-indústria entre os países do IBAS.
Sem dúvida, a magnitude do comércio intra-indústria intra-IBAS sempre será menor que
aquele entre os países membros e os países desenvolvidos. Mas os números do comércio de
2012 nos mostra que ainda há muito a percorrer antes do limite imposto por serem economias
menores que os Estados Unidos seja alcançado.
Um exemplo, dentre muitos outros, é o setor de “Abrasivos Naturais/Artificiais, em Pó/Grão,
Aplicado em Papel/Cartão, Tecido/Mat.Textil” (NCM 6805). Tanto o Brasil quanto a Índia
importam e exportam produtos deste setor. O índice de comércio intra-indústria com os
Estados Unidos é 0,87 e 0,80 para Brasil e Índia, respectivamente. No caso do comércio entre
Brasil e Índia, o índice tem valor de 0,05, pois o valor exportado pelo Brasil é muito mais
elevado que o valor por ele importado da Índia. Além disso, o volume de comércio Brasil-Índia
é muito inferior ao volume de comércio destes dois países para com os Estados Unidos (US$4,6
milhões Brasil-Índia, US$16,9 milhões Brasil-EUA e US$11,1 milhões Índia-EUA). Este é um
exemplo de um setor onde há evidência de potencial não aproveitado de comércio intraindústria
intra-IBAS.
1.3. Semelhança na pauta das exportações?
Um dos argumentos a respeito da dificuldade na cooperação dos países em desenvolvimento,
em especial os membros do IBAS, é que eles competem entre si na oferta de produtos
manufaturados para os países desenvolvidos, cujo acesso ao mercado já é restrito pelas
barreiras tarifárias e não-tarifárias.
Calculamos o índice de similaridade das exportações para os três países membros do IBAS.
Este índice compara a parcela das exportações de cada um dos 1257 produtos (4 dígitos) no
total das exportações de cada país, o que permite a comparação entre países cuja magnitude
das exportações são muito diferentes entre si. O índice varia de zero a um, onde zero significa
nenhuma similaridade e o valor um, total coincidência das pautas de exportações.
Para o ano de 2011, os valores encontrados são: 0,13 para Brasil-Índia, 0,32 para Brasil-África
do Sul e 0,13 para Índia-África do Sul (em 2001, eram 0,15, 0,32 e 0,14, respectivamente).
Estes valores não são elevados, o que não indica similaridade nas pautas de exportações dos
três países para o resto do mundo. Para termos uma referência melhor, os índices de
similaridade das exportações totais de Brasil, Índia e África do Sul com as exportações dos
Estados Unidos, para 2011, são 0,10, 0,12 e 0,25, respectivamente. Ou seja, não há muito
maior similaridade entre as exportações dos países do IBAS do que entre as exportações de
cada um deles e dos Estados Unidos.
Entretanto, estes valores são relativos às exportações totais. O argumento da concorrência das
exportações se refere aos países do IBAS nos mercados desenvolvidos. Para verificarmos que a
similaridade é baixa mesmo nestes mercados, calculamos o mesmo índice anterior, mas para
apenas para a pauta das exportações dos três países para os Estados Unidos. Para 2011, os
valores são 0,09, 0,16 e 0,04, para Brasil-Índia, Brasil-África do Sul e Índia-África do Sul. Ou
seja, as semelhanças parecem ser menores do que nas exportações totais. Na verdade, em
2011, a maior similaridade ocorre nas exportações para a China (0,29 para Brasil-Índia, 0,49
para Brasil-África do Sul e 0,29 para Índia-África do Sul).
Os dados recentes de comércio nos mostram que o argumento da concorrência nos mercados
desenvolvidos pode ser válido para alguns produtos específicos, mas não é válido de forma
geral. Provavelmente ele foi verdade em algum momento do tempo, quando os países de fato
tinham sua pauta de exportações concentradas em produtos básicos. Hoje, parece que não é
mais o caso.
1.4. Comércio intra-IBAS: vale a pena o esforço?
No período de 10 anos, entre 2001 e 2011, o fluxo de comércio intra-IBSA cresceu quase 7
vezes, de pouco mais de US$3 bilhões para US$25,5 bilhões. Este percentual é muito superior
ao aumento, também expressivo, do comércio total de cada um dos países membros. Apesar
disso, continua sendo pouco expressivo em relação a outros destinos. Em 2011, o comércio
intra-IBSA corresponde a menos de 2,5% do fluxo total do comércio internacional do Brasil.
Para a Índia o valor não é muito diferente (3%). O comércio intra-IBSA é mais relevante para a
África do Sul (8,5%), principalmente em função do comércio com a Índia.
O comércio, além de pouco representativo, ainda é relativamente concentrado em poucos
produtos. No caso das exportações brasileiras para a Índia, mais de 50% do total refere-se a
petróleo e pouco menos de 15%, a minério de cobre. Para a África do Sul, cerca de 13% das
exportações brasileiras são de carne de frango.
De fato, o comércio intra-IBSA enfrenta dificuldades adicionais em função dos países não
serem o que poderíamos chamar de “parceiros naturais”. Não há uma identidade cultural, nem
dividem a mesma língua. Mas o maior desafio é a distância, amplificada pela ausência de
ligações frequentes entre os principais portos e aeroportos.
Segundo Prabir De (2005), em 2004 havia apenas um navio por semana que ligava o Porto de
Santos, Brasil, e o Porto da Cidade do Cabo, África do Sul. Não havia, entretanto, nenhuma
ligação direta entre portos brasileiros e portos indianos, o que dificulta enormemente o
comércio entre estes dois países. Para chegar à Índia, as exportações brasileiras devem
primeiro ir para a Cidade do Cabo, depois para o Porto de Durban, na própria África do Sul. Há
então três alternativas para o Porto de Jawalal Nehru, na Índia: via Dubai, via Oman ou via
Ilhas Maurício e Singapura. Ou seja, os custos de transporte são significativamente elevados.
Segundo as estimativas do autor, cerca de 12% do total do valor do fluxo de comércio entre
Brasil e Índia é referente a custos de transporte. Um aumento do fluxo deve reduzir este custo
ao aumentar a oferta de frete entre os países. Entretanto, existe um problema de
coordenação, pois o aumento da oferta só ocorreria frente a um aumento da demanda. Assim,
este problema seria mais facilmente solucionado com a intervenção dos governos ao
incentivar o aumento da oferta de frete. Neste sentido, o Fórum IBAS pode ter um papel
relevante na ampliação do comércio entre os países membros ao propiciar políticas públicas
coordenadas entre os países.
Como resultado, apesar de haver potencial de comércio intra-IBSA, este é significativamente
reduzido em face às dificuldades de transporte. Além disso, como acima destacado, a parcela
de comércio intra-IBAS, embora crescente, ainda é extremamente pequena em comparação
com os parceiros tradicionais. Entretanto, a perspectiva de ganhos de comércio pela
diversificação das exportações e pela possibilidade de desenvolvimento de comércio intraindústria
pode justificar o empenho diplomático e os investimentos públicos em aproximar as
economias dos membros do IBAS. Além disso, vamos argumentar em seguida que há a
possibilidade de ganhos de cooperação política com a intensificação do comércio. Desta forma,
a análise de custos e benefícios dos investimentos ligados ao apoio ao aumento do comércio
deve levar em consideração estes outros potenciais ganhos.
2. Potenciais benefícios para a cooperação de um aumento do comércio intra-grupo
Um dos objetivos declarados da Declaração de Brasília que oficializa o Fórum IBAS é a
negociação conjunta em fóruns multilaterais. Mais especificamente em questões de comércio
internacional, “(…) Brazil, India and South Africa decided to articulate their initiatives of trade
liberalization”.
Em sua diferenciação entre arranjos cooperativos e coalizões, Soares de Lima (2010)
argumenta que o Fórum IBAS pode ser descrito tanto como uma coalizão ou como arranjo
cooperativo. Embora haja dois pilares cooperativos (cooperação entre os países membros e
cooperação triangulada com terceiros), a autora reforça a ideia de que IBAS é uma coalizão e
aponta para articulação política dos países no âmbito internacional.
Os três países, principalmente Brasil e Índia, foram reconhecidamente líderes da coalizão de
países em desenvolvimento, o G-20, nas negociações comerciais em Cancun, que mudou de
forma definitiva o ambiente das negociações internacionais na OMC ao tornar clara a
impossibilidade do encaminhamento de propostas sem a participação dos países em
desenvolvimento, o que não ocorria anteriormente.
Entretanto, na maioria das vezes as coalizões de países em desenvolvimento têm se mostrado
eficazes para bloquear as negociações (vide Cancun), mas não tem conseguido evoluir para
coalizões eficazes nos períodos de efetiva negociação de propostas. A cooperação entre os
países parece ruir no momento em que fica evidente a grande diferença de interesses na área
comercial.
O grande desafio para os países em desenvolvimento, e para o Fórum IBAS em particular, é
manter a cooperação nas negociações em fóruns multilaterais. Esta seção argumenta que a
intensificação do comércio internacional intra-IBAS pode contribuir para a manutenção da
cooperação entre os países membros nestas negociações.
2.1. Convergência de interesses
Um dos pilares que sustenta o IBAS é o fato dos três países dividirem características comuns,
como serem países em desenvolvimento, as maiores economias nas suas respectivas regiões,
grandes democracias e ativos na política global. Além disso, como o discurso de Singh
claramente aponta, dividem ideias e uma identidade comum: “IBSA is a unique model of
transnational cooperation based on a common political identity. Our three countries come
from three different continents but share similar world views and aspirations.” (apud Vieira e
Alden 2011).
Narlikar (2003) recorre às ideias construtivistas para argumentar que coalizões podem ser
formadas a partir de identidades comuns. Países que têm características semelhantes tendem
a ter maior grau de confiança uns nos outros, pois acreditam ser menos provável que países
que dividem as mesmas características que eles (consideradas “boas”) tenham
comportamento agressivo em sua direção. A autora mostra que, muitas vezes, identidades
comuns ajudam a manter a coalizão mesmo quando o motivo inicial para negociação conjunta
desaparece.
Entretanto, tanto Narlikar (2003) quanto Vieira e Alden (2011), argumentam que laços de
identidade não são suficientes para sustentar uma coalizão, ou manter a cooperação. Vieira e
Alden (2011) buscam a resposta para uma maior sustentação na arregimentação de seguidores
regionais. Mas isso também não parece ser capaz de resolver o problema da cooperação sem
interesses comuns. Os países do IBAS, além de não serem líderes regionais no sentido de
terem seus vizinhos como seguidores de seus interesses, também não dividem interesses
comuns. E esta é uma das características necessárias, embora não suficiente, para que um
grupo sustente a cooperação ao longo do tempo.
Em seu estudo sobre as coalizões de países em desenvolvimento na área de comércio
internacional, Narlikar (2003: 197) conclui que “[the] sustaintability of the coalition hinges
crucially on a shared, internally consistent agenda”.
Flemes (2009) mostra que, não só em temas de comércio, há divergência de interesses entre
Índia, Brasil e África do Sul. Areias (2010) aponta como sendo esta divergência a razão pela
qual o G-20 não foi capaz de defender uma posição comum ao longo das negociações da
Rodada Doha na OMC.
Tussie (1987) argumenta que as coalizões de países em desenvolvimento não se sustentam,
pois há pouco comércio entre eles e, o existente é predominantemente baseado nas
vantagens comparativas, ou seja, no comércio inter-indústria. Segundo a autora, uma das
razões pelas quais os países desenvolvidos são bem sucedidos nas negociações comerciais é
que eles têm menor atrito em relação a questões relativas ao comércio internacional, pois o
comércio intra-indústria, predominante, gera menores redistribuições domésticas da renda
que o comércio inter-indústria.
De acordo com a teoria econômica, os ganhos de comércio existem, pois a possibilidade de
dissociar produção e consumo permite que os recursos produtivos sejam alocados de maneira
mais eficiente, o que aumenta a disponibilidade de bens. Isso ocorre tanto quando o comércio
é gerado pelas diferentes vantagens comparativas (comércio inter-indústria) quanto quando o
motivo é a presença de economias de escala (comércio intra-indústria). Entretanto, a
realocação dos recursos produtivos, no caso do comércio inter-setorial, ocorre entre dois
setores que usam diferentes combinações dos fatores de produção. Isso gera a redistribuição
da renda doméstica, onde o fator produtivo usado intensivamente nas exportações ganha
renda e aquele usado intensivamente na produção de bens que competem com importados,
perde renda. É o chamado efeito Stolper-Samuelson. Esta é uma das razões pelas quais as
mudanças na política comercial são tão controvertidas. Há grupos que ganham e grupos que
perdem renda.
Por outro lado, o comércio intra-setorial gera menores redistribuições de renda. A realocação
dos fatores de produção se dá dentro de um mesmo setor, o que não muda significativamente
sua composição na produção nacional e, portanto, na renda. A mudança, nestes casos, se dá
na concentração da produção em algumas variedades do bem, ao invés do país produzir todas
as variedades que os consumidores desejam. Como não há mudança significativa na
distribuição da renda doméstica, há menor resistência a mudanças de política comercial.
Um maior comércio intra-indústria significa, portanto, uma convergência maior de interesses.
O aumento do volume do comércio intra-indústria entre os países faz com que as economias
destes países se tornem mais parecidas no sentido de terem a produção alocada nos mesmos
setores. Isso faz com que a combinação de fatores produtivos na produção seja parecida e,
portanto, sejam parecidos seus interesses comerciais (que interferem na distribuição
doméstica da renda).
Assim, embora o aumento do comércio intra-indústria não seja capaz de fazer convergir todos
os interesses comerciais dos membros IBAS (Brasil e Índia, por exemplo, inevitavelmente têm
interesses distintos na questão agrícola), ele pode aumentar o grau de convergência existente
e aproximar os interesses dos setores industriais dos três países, como discutido mais adiante.
2.2. Legitimidade internacional
Em geral, as coalizões de países em desenvolvimento são vistas como coalizões com
estratégias meramente distributivas. Isto é, buscam apenas obter ganhos, mas não oferecem
muita coisa em troca (Odell e Ortiz 2004). Embora isto nem sempre seja verdade (Narlikar e
Tussie 2004), já discutimos a dificuldade destas coalizões gerarem propostas conjuntas nas
negociações comerciais pela falta de convergência de interesses.
Por outro lado, os países em desenvolvimento, especialmente os países membros do IBAS,
contestam os limites estabelecidos pelos países desenvolvidos nas negociações multilaterais.
Apesar de Brasil e Índia terem sido incluídos nas reuniões que antecedem as negociações
formais na OMC, as demandas de tratamento diferenciado para países menos desenvolvidos,
de limitação das regras de defesa da propriedade intelectual e da inclusão dos chamados
novos temas como compras governamentais e padrões ambientais e trabalhistas, por um lado,
e da inclusão da liberalização e redução de subsídios aos produtos agrícolas, por outro, não
encontram espaço na agenda de negociações delimitada pelos países desenvolvidos.
A liberalização do comércio intra-IBAS permite, entretanto, a experimentação com temas e
formas de acordos que sejam compatíveis com aquilo que os países membros gostariam de
observar nas negociações multilaterais. É uma oportunidade para definir novas normas e
procedimentos em linha com as demandas, longe de serem atendidas, dos países em
desenvolvimento (Celli et al 2011).
Um tema caro aos países IBAS é permitir flexibilidade de ajuste aos países mais vulneráveis à
liberalização do comércio, tanto em termos de tratamento especial e diferenciado, como na
previsão da utilização de salvaguardas.
Assim, acordos intra-IBAS seriam também importante sinalização para os países desenvolvidos,
que relutam em abrir seus mercados para os produtos dos países em desenvolvimento, que a
cooperação para liberalização do comércio que beneficie todos e gere crescimento e
desenvolvimento é possível caso os países estejam comprometidos. Um dos argumentos para
explicar o entrave das negociações da Rodada Doha é a impossibilidade de um acordo que
permita maior exportação agrícola para Europa e Estados Unidos, por um lado, e acesso aos
mercados de serviços e manufaturas dos países em desenvolvimento, por outro. Brasil e Índia,
por exemplo, estão em lados opostos na questão da liberalização agrícola e, também, na
abertura dos mercados de serviços. Um acordo entre estes países que permita uma maior
exportação agrícola brasileira e a importação de serviços indianos seria simbólico no sentido
de mostrar que é possível uma liberalização destes mercados, com regras e velocidades
diferentes das negociadas atualmente na OMC.

2.3. Legitimidade doméstica
A institucionalização do IBAS se dá dentro dos ministérios exteriores de cada um dos países, o
que, segundo Alden e Vieira (2005), garante a continuidade da cooperação mesmo frente a
mudanças de governo. Mesmo assim, a manutenção da cooperação em instâncias multilaterais
depende, em algum grau, da legitimidade que o acordo tem entre os diversos grupos
constituintes domésticos.
No Brasil, por exemplo, há o questionamento por grupos de empresários da maior ênfase da
diplomacia nas negociações com os países do sul em detrimento dos parceiros tradicionais,
como Europa e Estados Unidos (Alden e Vieira 2005). O argumento é que, embora haja
potencial de ganhos com as novas parcerias, as parcerias tradicionais ainda devem ser aquelas
com maior ênfase na política externa e comercial. Por um lado, isto reflete a posição de grupos
beneficiados com o status quo da política comercial brasileira. Por outro, mostra que ainda há
desconfiança dos empresários a respeito dos ganhos potenciais da cooperação Sul-Sul.
Segundo Areias (2010), a decisão brasileira de aceitar a proposta EUA-EU na reunião
Ministerial da OMC em 2088 contra a posição do G-20 se deve ao fato da mudança da posição
da representação do setor industrial brasileiro frente à possibilidade de, mais uma vez, não
haver acordo na Rodada Doha. O custo econômico da manutenção da coalizão com parceiros
mais defensivos em questões comerciais se tornou maior que os possíveis ganhos políticos a
serem obtidos pela diplomacia brasileira ao se manter unida aos países em desenvolvimento.
Onuki e Oliveira (2012) mostram que, segundo pesquisa de opinião realizada em 2011 no
Brasil, há um descompasso entre a política externa focada nos acordos Sul-Sul e a percepção
dos indivíduos. Embora 65% dos entrevistados se mostrem a favor de uma maior integração
entre os países do Sul, a avaliação positiva destes países é sistematicamente inferior à
avaliação dos países desenvolvidos.
Um maior volume de comércio intra-IBAS poderia ter a função de reduzir os questionamentos
domésticos da política exterior voltada para os parceiros IBAS. A possibilidade de ganhos via
comércio intra-indústria de manufaturas pode ser um atrativo para empresários que buscam
acessos a novos mercados. A disponibilidade de bens para consumo dos países IBAS ajuda
também a melhorar a imagem dos parceiros na opinião pública, o que se soma aos esforços de
cooperação científica e cultural também proposta pelo Fórum IBAS.
2.4. Os primeiros acordos comerciais
Como argumentamos na primeira parte deste artigo, o comércio intra-IBAS tem potencial de
crescimento e sofisticação, mas o fato de não serem “parceiros naturais” requer intervenção
governamental para que o potencial seja realizado. Uma forma de intervenção que incentiva o
aumento de comércio é a implementação de acordos comerciais que ofereçam preferências
tarifárias aos parceiros IBAS. Sem dúvida, existem outras, como medidas de facilitação de
comércio através da harmonização de certas normas e redução da burocracia aduaneira e
também outros acordos, como de tributação.
Dos três vértices IBAS, dois deles já foram interligados com acordos preferenciais de comércio
assinados pelos países membros – acordos Índia-Mercosul (Brasil) e Mercosul (Brasil)-SACU
(África do Sul). O terceiro, Índia-África do Sul está em negociação.
O acordo Índia-Mercosul está em vigor desde 2009 e pretende ser um primeiro passo para a
formação de uma área de livre comércio entre os países. O acordo do bloco sul-americano com
o bloco sul-africano já foi assinado em 2009 por todos os envolvidos, mas ainda aguarda o
processo interno de ratificação que deve ocorrer em todos os países para que o acordo entre
em vigor.
Do ponto de vista do aumento do fluxo de comércio tanto Valls Pereira (2006) quando Kume et
al (2005) apontam para resultados pouco expressivos a serem obtidos em decorrência dos
acordos de preferências. Além de serem poucos os produtos que sofrem redução tarifária, esta
é concentrada nos produtos já negociados entre os países, o que não fomenta um maior
intercâmbio comercial entre eles. Com relação ao acordo Mercosul-Índia, espera-se uma nova
troca de listas de preferências em 2013.
Celli et al (2010) analisam os textos dos acordos Sul-Sul assinados pelo Mercosul, dentre eles
os acordos com SACU e Índia. Os autores questionam a timidez com a qual os acordos tratam
os problemas de assimetria entre os países signatários, tão questionados nos acordos
multilaterais que envolvem países desenvolvidos e países em desenvolvimentos. Segundo eles,
os acordos, que “são vistos como poderosos instrumentos para diminuir as assimetrias Norte-
Sul, ao incentivar o comércio Sul-Sul, têm muito pouco a dizer em relação às assimetrias Sul-
Sul” (Celli et al 2010: 55). Além disso, apesar dos preâmbulos bastante ambiciosos, quando se
trata dos instrumentos comerciais per se (anti-dumping, salvaguardas, regras de origem,
barreiras ténicas, sanitárias e fitosanitárias), os acordos se referem às regras dentro da
estrutura da OMC.
Em resumo, os acordos comerciais intra-IBAS até agora negociados não mostram uma
significativa diferença qualitativa em questões relevantes para que se tornem referência de
cooperação Sul-Sul. Também não parecem ser capazes de oferecer os incentivos necessários
para que o volume de comércio intra-IBAS cresça de forma a mudar significativamente as
condições atuais de manutenção e fortalecimento da cooperação da coalizão. As negociações
Sul-Sul sofrem as mesmas dificuldades que as negociações Norte-Sul.
3. Conclusões
Este artigo procurou mostrar que existe potencial para o comércio intra-IBAS e que ele ainda é
pouco explorado. Apesar de serem necessários incentivos governamentais para superar o
problema de distância e de falta de conhecimento mútuo das oportunidades disponíveis, os
passos dados até agora neste sentido parecem bastante tímidos.
Os dados de fluxo de comércio mostram que o volume de comércio intra-IBSA ainda é
marginal nos três países, embora tenha havido crescimento expressivo na última década. Há
inúmeros obstáculos a serem enfrentados e o setor privado não tem incentivos para mudar
este cenário. Além do problema da distância, há barreiras ao comércio que dependem de
negociações conjuntas entre os governos para que sejam reduzidas. Entretanto, os
movimentos têm sido avaliados como insuficientes para levar a uma mudança significativa na
relação comercial entre os três países.
A questão que se coloca é sobre a validade do esforço em aumentar o fluxo e a diversidade do
comércio intra-IBSA. Aqui se procurou argumentar que o aumento do comércio, além dos
possíveis benefícios diretos, pode ter efeitos positivos sobre a cooperação intra-IBSA nas
negociações multilaterais.
A criação do Fórum em 2003 aconteceu num momento em que havia claramente o incentivo
para a ação coletiva do grupo. O resultado da reunião da OMC em Cancun mostrou que há
potenciais ganhos na negociação conjunta. A contínua negociação da Rodada Doha, por outro
lado, mostrou também as limitações de uma coalizão com baixa coerência interna. Como
argumenta Narlikar (2003), a construção de uma coalizão pode ser resultado de uma
identidade partilhada, mas é insuficiente para manter sua coesão e relevância ao longo do
tempo.
Os esforços diplomáticos para criação do Fórum em particular, e da aproximação com outros
países do Sul em geral, necessitam de complementação substantiva para que os países possam
de fato cooperar nas negociações multilaterais. O aumento do comércio pode, como este
artigo tenta mostrar, contribuir nesta direção. Não se trata de resolver todos os problemas de
convergência de interesses, em todas as esferas, mas de aproximar os interesses de alguns
setores para que os pontos de contato sejam fortalecidos.
Assim, o objetivo é mostrar que o Fórum IBAS pode – e deve – ser também sobre comércio. Os
estudos acadêmicos devem também se debruçar sobre as dificuldades, custos e benefícios da
cooperação comercial entre os países membros. Esta é uma questão relevante não somente
em função de possíveis proposições de políticas públicas, mas também por conta do papel que
o comércio pode ter na maior (ou menor) cooperação política em negociações multilaterais.
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sob a Ótica Brasileira”, Revista Brasileira de Comércio Exterior no.86.
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Areias, A.C. (2010) Os Limites da Cooperação: O Brasil e o G-20 nas negociações agrícolas da
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Internacionais, Pontifícia Universidade Católica do Rio de Janeiro.
Narlikar, A. (2003) International Trade and Developing Countries: Bargaining coalitions in the
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Tussie, D. (1987) The Less Developed Countries and the World Trading System: A Challenge to
the GATT. Frances Pinter.

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